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香港地区职业教育的多元共治及实践样态:以“职学计划”为例
[浏览次数:842    最后修改时间:2019-06-10]

当前,通过产业转型发展提升竞争力已成为国家和地区的重要举措。各类技能型人才则是实现产业转型发展不可或缺的资源。根据瑞士洛桑国际管理发展学院发布的2017年世界竞争力报告,香港地区连续两年荣膺全球最具竞争力的经济体。香港作为地区经济体在国际经济中具有重要的影响,其强大的竞争力离不开人力资源的支撑。香港特别行政区政府(简称香港特区政府,下同)推出职学计划(Earn & Learn),培养产业转型发展所需的技术技能人才。职学计划是基于多元共治的职业教育实践,对香港职业教育具有重要意义,同时对内地职业教育改革具有启示价值。

一、职业教育多元共治的内涵及其实施背景

(一)职业教育多元共治的内涵

1.职业教育多元共治的相关理论梳理。职业教育可以为国家和地区发展培养各类技能人才,并对产业转型升级具有重要的推动作用。然而在传统的教育行政管理思维中,往往侧重于对职业教育使用单一的行政管理,由此导致职业教育治理效率偏低和活力不足。当前职业教育不断推进与产业界等方面的深度合作,无论是内生需求还是外生动力,都有建构多元共治的诉求。职业教育多元共治要满足不同利益群体的需求,要兼顾政府部门与其他部门之间、行业与行业之间、政府与学校、政府与市场、行业企业与学校之间的多重复杂关系。多元共治关注不同的利益相关者,同时对它们的责、权、利做出制度性安排。在职业教育多元共治中,各种公共或私人机构和组织统筹合作、各尽其能,形成政府机构、职业院校、行业企业以及社会组织等利益相关主体共同参与的多元治理结构,从而实现对公共教育事务更好地进行控制和引导。在区域教育治理,特别是产教融合的治理实践上,有研究提出了产学融创模式,认为它是实现教育链、人才链和产业链、创新链融合,形成价值整合、功能互补和创新要素资源共享的开放式创新生态系统,并对粤港澳大湾区产学融创的探索与实践进行了分析。该治理模式和实践可以视为传统的产学研合作的创新和发展。由此可见,职业教育多元共治在动因上主要基于内外部动力的合力推动,在治理思维上由单一拓展为多元,在治理主体上由单中心转为多中心,从而形成政府、产业界、职业教育机构等所构成的多维度的治理体系。

2.职业教育多元共治的内涵。根据已有研究可以认为,职业教育多元共治主要指政府、中介组织、职业教育机构、产业界和民众等利益相关者共同参与的一种治理模式或体系。职业教育多元共治不仅是理论意义上的模式、体系探讨,而且有实践层面上的行动探索。香港地区职业教育具有紧贴社会经济,有针对性和适用性;政府和工商业合作;教育与训练机制灵活;加强立法,完善制度;投资充足,设备完善等特点。香港特区政府近年来围绕政府、产业界、职业教育机构和学员四方利益相关者推动职业教育改革。在《2014年施政报告》指出:对于那些人力资源需求强烈的行业,政府会以先导形式推行职业教育和就业支持计划结合;参与的行业将在首年的培训期和紧接3年的学徒期,向学徒发放助学金或津贴;先导计划由职训局负责执行20141月底,职业训练局(英文简称VCT,下同)表示积极配合,推出职学创前路先导计划。职学计划体现为政府、产业界、职业教育机构等多元主体参与治理的实践样态。

(二)香港地区职业教育多元共治多向度的实施背景

政府对经济转型的迫切希望,对社会多方利益进行整合的考虑以及职业教育为民众所提供的教育机会等成为香港职业教育多元共治多向度的实施背景。

1.基于产业重构的经济转型。香港自20世纪八九十年代开始逐渐向以服务业为主的经济转型。这意味着制造业的转移:形成了前店后厂的产业模式——产品生产转移到内地,位于香港的企业总部负责统筹管理、融资推广等。2000年以后,香港注重产业多元化,发展贸易及物流、金融、旅游、专业及其他工商业四大产业,但是产业依然不够丰富。2008年以后,香港支持和发展6个方面的新兴优势产业:文化及创意产业、创新科技、检测和认证、环保产业、教育服务、医疗服务,由原来的四大产业发展到十大产业。其中,检测和认证、医疗服务等产业需要大量检测技术、医务中心运行管理、安老与康复服务等职业技能人才。

2.面向多方利益诉求的社会整合。香港是一个移民城市,“1841年开埠时,本地居民只有5650人,而开埠170年后的2011年,香港人口已达710 万人,其中半数左右是外来移民。随着经济发展和社会变迁,香港催生了中产阶层,依靠政府的制度和政策调整,中产阶层迸发出极大的发展能量20世纪90年代,中产阶级已经成为社会的重要力量。就社会整体而言,所拥有的资源是有限的,产业和分工都发生了变化,在社会系统内部就需要调整和协调各产业,各职业阶层。政界、工商业等精英阶层的后代往往有更多的机会就读国际学校和名牌大学,从而为维持甚至进一步向上流动奠定基础。新移民、低收入者群体等由于收入等各种因素,则竭尽全力为中产梦而奋斗。因此,香港以阶层流动的关键——教育,特别是与新兴产业密切相关的职业教育为切入点,给不同群体、不同产业提供发展机会,有助于整合社会阶层和产业等多方利益相关者的诉求。

3.赋予个人教育机会的职业教育。教育赋予个人平等机会,为个人发展提供途径,而且帮助个人挖掘潜能,促进个人素质养成。同时,发展特长与能力,为个人将来工作生活奠定基础。研究显示,香港所需的工人素质包括:稳定的基础知识、创造力、积极的工作态度、多元文化能力、更广阔的视野;其中关注基础及实用能力、复杂思维能力、与工作相关的一般共通能力的培养,将有助于年轻人适应工作的各种转变。香港以职业教育为切入点,赋予不追求高学历的求学者和普通人受教育或再受教育的机会,从而让他们能够在检测技术、安老与康复服务等岗位上顺利开展工作。同时,在发展和扶持新兴产业的过程中,为他们晋升至管理层,不断向上流动提供机会。个人则通过接受职业教育,胜任相关岗位的工作,获得相对稳定并且专业的工作,从而提高经济收入,改善自身的生活,心怀中产梦,满足自身的利益诉求。

二、香港地区职业教育多元共治的实践样态

职学计划是香港地区多元化教育与培训体系的重要组成部分,是政府、产业界、职业教育机构等多元共治的实践样态。

(一)制度激励,瞄准急需的方案设计

1.政府支持,制度激励。香港特区政府联合职业训练局在制订职学计划时规定学员在接受职业教育的过程中也将获得薪金和津贴等收入,以实现制度激励。根据不同的行业领域,不同的学员将享受相应的津贴和薪金。多数行业领域课程的学员每月获得薪金不少于8000港币薪金及平均2000港币津贴,平均月总收入过万;完成若干年限(一般为3-4年)的学习培训,则可额外获得30800港币的职学金。其中,津贴和职学金香港特区政府提供,但由各个不同的产业部门实际运作来制定。

2.联合招生,瞄准急需。职业训练局受香港特区政府委托,联合产业界,实施职业专门人才培养,10个急需技术技能人才的行业领域招生。这些招生领域分别为:机电业与建筑业、印刷业、钟表业、汽车业、零售业、检测及认证业、安老与康复服务、医务中心营运、眼镜配镜业、化验科学。职业训练局根据所辖机构成员及产业界各行业领域的特点来开设相关课程。目前已开设课程的机构成员有3个,分别为:香港专业教育学院、青年学院和卓越培训发展中心。根据行业领域和文化程度不同,职业训练局对学员的课程学习做出不同的安排。

(二)四方参与,共生共容的治理实践

香港职学计划是一种基于多元共治的职业教育样态:即政府、产业界、职业教育机构与学员共生共容的治理实践。

1.政府的统筹引导。在香港特区政府架构中设有教育局,但职业训练局却不在其行政体系中。职业训练局属于非政府机构,即香港特区政府并不直接管理职业教育。政府不直接管理职业教育,并非任由职业教育发展,而是承担统筹指导的角色,这体现了香港历史上的自由主义经济取向,大市场、小政府Big Market, Small Government)的传统。具体而言,政府根据产业结构重构的客观背景和现实需要发挥其指导角色。首先,统筹规划职业教育,根据产业结构调整和新兴产业人力资源需求推出职学计划,以期树立起职业教育发展的示范性,引领性。其次,发挥积极的引导作用,联合职业训练局、产业界,共同框定职学计划招生的行业领域。再次,根据财政状况和各行业领域人力资源需求,制定财政资助额度和招收名额,增强职业教育吸引力和社会的认同感。

2.产业界的深度介入。无论是西方还是东方的产业界,企业作为技术创新主体的观念已经深入人心。对于企业而言,要想取得竞争优势,必然需要进行技术上的创新,以实现产品的更新换代,即通过技术创新实现产品更新。对于与社会民众密切相关的应用性产业,则需要专门的技能人才进行修理、维护或管理。这类人才既要掌握一定的实践原理知识,又要具有丰富的实际经验。因此,产业界深度介入职业教育,其不仅向职业教育机构反馈产业发展需求,而且提供真实的工作情境,培养学员的工作处理方法,同时也支付学员一定的劳动报酬。

3.职业教育机构的关系建构。实施职学计划的职业教育机构并非普通学校,而是职业训练局及其机构成员。职业训练局是香港的职业专才教育机构,每年为约20-25万名学生提供全面的职前和在职训练,颁发国际认可的学历资格。其管辖的13个机构成员为不同背景及程度的学生提供多元化行业领域课程。职业训练局并非政府部门,而是一个中介组织,相当于半官方性质的职业教育集团(或总校)。其角色为建构各方关系,维护和回应各方利益相关者诉求:为接受政府推广和实施职学计划的委托,作为受托方负责课程规划、实施与评价监控、学员招收;与产业界建立合作伙伴关系;为学员提供知识性课程学习与职业训练相互融通的学习方案。

4.学员的双重身份参与。学员是接受职业教育的个人,他们的身份既是学生,又是学徒。学员一方面是学生,进行全日制课程或兼读课程的学习,获得接受教育的权力;另一面成为行业机构的注册学徒,边学边做,获得技能训练的机会。此外,还获得薪金收入和补贴。因此,学员以学生和学徒双重身份来进行课程学习,获得收入,为未来工作奠定能力基础,实现个人利益的满足。学员通过双重身份参与到职学计划,不仅满足了其个人利益,而且以人力资源形式满足产业界和政府的人才需求,实现了职业训练局的职业教育人才培养目标,形成了多主体共同参与,共生共容的治理实践。

(三)以VTC为中心的多元共治关系

在香港职学计划的多主体关系中,政府是委托方、产业界是伙伴参与方、学员是民众诉求方。此三方参与主体在职业训练局的沟通、协调下实现互动关系的建构。第一,政府审视产业发展现状与趋势,根据产业结构及政策规划职业教育施政内容,并以委托形式推出职业教育计划,在多元共治关系中的作用是激活各方关系。第二,职业训练的实施者——职业训练局在多元共治关系中承担着关系建构者的角色。其对政府和产业界的需求进行检视,联合产业界伙伴共同商定职业教育课程体系设计,并负责课程教学与接受学员的反馈,同时与政府保持沟通;维持稳健的质素保证制度,通过香港学术及职业资历评审局的课程资格的,在核准的时期内,自行负责质素保证及授课教学。第三,产业界是伙伴关系性质的参与方。产业界既非被动地受政府的管控,又非单向地接受职业训练局的邀请,它与职业训练局是合作伙伴关系,深度参与到职业训练设计当中,并为学员提供学习实践条件及学徒报酬。第四,学员的参与及诉求满足。在职业训练局的关系建构下,以切合所需为原则,使课程学习与职业训练符合产业界和学员的需求。学员参与学习课程,在真实的情境下进行学徒式训练,利用在职业训练局及下属机构平台提高面试能力、就业能力,提升自身的价值,以人力资源的形式回馈产业界,并获得个人的职业发展和晋升。由此,促进学员利益诉求的满足。

三、香港地区职业教育多元共治的功能发挥与效力不足

基于多元共治的香港职学计划在功能上发挥了重要作用。但在经济不景气的背景下,香港地区职业教育多元共治也存在着效力不足的问题。

(一)功能发挥

1.为中低收入群体后代开辟新的发展渠道。教育作为社会流动的主要渠道,基于多元共治的香港职学计划为学员提供新的发展渠道——包括进修阶梯和晋升阶梯构成的发展空间,免费就学,并有薪金和津贴等收入。学员一般的进修阶梯为:全日制学习加实习培训及在职培训(职专文凭)。之后,可通过全日制或兼读制获得高级文凭、学士学位;或雇主保送进修3年兼读制加在职培训,获得高级文凭;或获得基础课程文凭加12年课程学习及在职培训,获得高级文凭。最后,可通过全日制或兼读制获得学士学位。职学计划中的学员晋升阶梯相对清晰,从初级工到中级工,再到高级工及管理层。如机电业及建筑业等学员可从技工、技术员、督导员、工程师依次晋升,通过不断努力,继续进修,还可晋升为督导员等管理岗位。因此,参与职学计划的中低收入群体后代在学习的同时还可以获得收入,并有机会晋升到高级岗位和管理层,从而实现向上流动,实现中产梦

2.提升政府形象,密切产业界联系。对于任何一个现代政府而言,教育都是施政无法回避的重点领域。因为教育对于民众后代的发展、流动具有重要的价值。有论者援引的言论道:香港一直是一个分众社会,由无数个小圈圈组成,圈圈之间相当疏离;商人主宰着社会政策,却又和所谓社会有深深的鸿沟。如何减少不同社会群体的疏离感,成为香港特区政府需要面临的重要问题。基于多元共治的香港职学计划不仅与产业界相关,更为重要的是与中低收入群体密切相关,并通常为这些群体所关注。香港特区政府制作职学计划培育专才的专题片发布在政府新闻网并配有文字供民众浏览了解;联合职业训练局,在部分地铁站以海报形式对职学计划进行宣传。职业训练局作为半官方的职业教育机构,受政府委托实施职业教育,与产业界建构合作伙伴关系,并充分地利用和发挥其伙伴关系的作用。在见习实习和注册学徒阶段,产业界为学员提供真实的工作环境与场景,学员可直接在相应产业的公司边学边做。以零售业课程为例,截至20177月,职业训练局公布所参与的雇主有万宁、百佳、惠康、永安百货、香港电讯等30多家公司。职业教育多元共治进一步增强了职业训练局与产业界的联系与合作,使学员的学习与职业岗位密切结合,从而实现了职业教育与产业界的融合。

(二)效力不足

1.政府的财政投入有限。作为一项不仅免费,而且还给予学员一定薪金和津贴的职业教育计划,职学计划需要持续的资金投入。学员的津贴和职学金由政府拨付。每人每月平均津贴为2000港币,年均24000港币,享受4年,津贴总额为96000港币;此外,每人享受职学金”30800港币。人均津贴与职学金合计为126800港币。按照首期招收2000名,财政资助力度将达253600000港币。虽然学员参加该计划将获得产业界的薪金,但如果缺少政府每个月的津贴,那么月收入减少将达20%以上;如果再失去政府提供的职学金损失更为严重。受经济不景气的影响,香港特区政府财政总盘子毕竟有限,如何平衡职学计划的财政投入与其他领域的投入,使职学计划在资金投入上有保障,持续推进该计划,成为需要统筹考虑的问题。

2.计划的受益面受限。有意参与职学计划者主要来自中低收入家庭;能够获得职学计划支持进行深造的为受益者。根据数据显示,2012年全港中职全日制课程招生13271人,高职全日制课程招生30933人。职业训练局每年为25万人左右提供职业教育训练,受训人数众多。香港地区2008年之后,实施了12年免费教育,初中分流到职业教育的人数已很少,但是高中分流的人数依然不少。初中、高中毕业生中有意接受职业教育者均可以选择就读职学计划。职学计划的报名者除了提供合乎规定的学历证明,也需要经过面试,合格者方可具备就读资格。香港特区政府公布的首期学额为2000名,名额相对于几万人的职业教育、几十万的职业培训人数而言,只是杯水车薪。基于多元共治的职学计划如何进一步扩大受益面,使得更多的民众个体受惠,依然有待于各利益相关群体商讨解决。

四、相似背景与启示借鉴:基于香港与内地的比较

香港地区和内地的经济转型发展有着颇为相似的背景,其多元共治的职业教育对内地具有重要启示。

(一)相似的经济发展背景与突出的职业教育问题

香港策略发展委员在2000年发布的《共瞻远景齐创未来》中指出,香港的检测和认证业在专业水平、认受性和诚信方面,都深受海外和内地客户信任和称许;创新科技产业、教育产业与医疗产业有竞争优势和发展潜力。2008年金融危机之后,香港特区政府成立经济机遇委员会,推动六个新兴产业,以促进产业多元化发展。香港对于建筑业,积极处理人手不足的问题,以满足多项大型基建工程的需要;对于检测和认证、医疗等产业,对专业的技能人才求贤若渴。可见,香港经济转型发展是推行职学计划的基本背景。

全球化浪潮快速发展,技术革新速度加快,国际产业分工格局产生巨大变化。我国内地处于经济转型发展期,需要在这个关键的历史时期抢抓机遇,特别是要抓住作为国民经济主体的制造业。国务院印发的《中国制造2025》提出力争通过三步走实现制造强国的战略目标;在系列重大的政策举措中,提到要强化职业教育和技能培训,引导一批普通本科高等学校向应用技术类高等学校转型,建立一批实训基地,开展现代学徒制试点示范,形成一支门类齐全、技艺精湛的技术技能人才队伍。职业教育为制造业提供技术技能人才支持,是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决三农问题的重要途径,是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节。内地经济的转型发展是职业教育改革的背景。

在香港地区与内地具有相似的经济发展背景下,两者的职业教育存在着不少问题。香港地区职业教育存在学员毕业后学与用不一致、收入低、社会地位低等现象,其实质是职业教育的效能不高。内地职业教育存在着社会吸引力不强、发展理念相对落后、行业企业参与不足、人才培养模式相对陈旧、基础能力相对薄弱、层次结构不合理、基本制度不健全、国际化程度不高等诸多问题。解决这些问题就需要使职业教育体系与经济转型相适应,形成、完善多主体参与的治理体系。

(二)多主体参与,完善职业教育治理体系

国务院在《关于加快发展现代职业教育的决定》中指出,完善治理结构,提升治理能力;教育部在《高等职业教育创新发展行动计划(2015-2018年)》中指出,建立健全依法自主管理、民主监督、社会参与的高等职业院校治理结构。激活各利益群体关系,促进多方参与治理,完善职业教育治理结构,提升治理能力,从而为职业教育质量提供保障。内地可结合经济社会发展,激活民众需求并增强参与意愿,政府引导职业教育发展方向,职业教育机构因地制宜地推进集团化,产业界深度参与建构职学融通的课程体系,从而完善多主体参与职业教育治理体系。

1.激活民众需求,增强参与意愿。首先,激活个人需求。职业教育吸引力不够,很大程度是学生的投入产出比明显失衡。香港特区政府从免学费和提供津贴入手,减轻了学生负担。世界上其他国家和地区亦有类似的措施以激活民众的职业教育需求,增强吸引力,如澳大利亚政府于2013年发布的“‘国家技能需求列表中,企业、雇主和学徒只要是参与这些急需技能型人才行业的学徒制培训就会获得额外补助。鉴于此,内地应继续推进部分免费的职业教育,并扩大免费职业教育范围。对产业结构调整人才需求急切的专业实施各个层次的免费职业教育,给予学生一定的津贴,从而激活个人需求,增强职业教育吸引力。其次,增强民众参与治理意愿。中央电视媒体策划录制关于职业教育政策解读的专题片,在全国范围内开展宣传活动,报刊等则可开设专栏进行广泛推介。地方媒体结合中央人民政府和有关部委政策文件,与职业院校、培训机构、企业联合录制宣传片,并在车站、公交站、地铁站、乡镇集市等进行海报宣传。同时,充分发挥教育职能部门的微信公众号等新媒体在职业教育宣传中的作用,不断改善职业教育在民众中的形象,增强民众参与治理意愿。

2.政府发挥引导作用,引导职业教育发展方向。香港地区于2008年后实现了中学六年免费教育,中等职业教育萎缩,出现了职业教育往更高层次发展的趋势。职业教育颇具特色的德国“‘双元制职业教育新学习者中具有高等教育入学资格者比例从2009年的20.3%提高到201527.7%,首次超过主体中学毕业生比例。随着中国经济的发展和民众生活水平的逐渐提高,对高等职业教育需求将进一步增强。内地可在巩固中等职业教育的基础上,适当加强引导和支持高等职业教育的发展。

3.职业教育机构因地制宜地推进集团化,促进区域职业教育资源整合。相对于许多万人大学而言,职业教育中的办学实体——职业院校的规模普遍不大,其资源也相对有限。香港职业训练局作为一个半官方的职业教育机构,是职业教育多元共治中的关系建构者,它体现出一定的集团化运作特征,能够较好地进行资源整合和运营管理。职业教育集团一般是政府、行业、企业等组织通过双边或多边协议的形式组建的松散型职业教育联合体。内地部分地区的职业院校可依据实际,采取联合等形式进行集团化办学,从而有效整合资源。同区域内的职业院校如果存在着同质化现象,或两者为有效良性互补的则可合并。通过职业院校的合作、联合、合并等形式,以集团化运营提高职业教育机构参与多元共治的效率,从而实现区域职业教育资源的有效整合。

4.产业界深度介入职业教育,参与建构职学融通的课程体系。职业教育作为培养高素质劳动者和技术技能人才并促进劳动者可持续职业发展的一种教育类型,凸显其功用的关键在于培养出与经济发展及社会建设相适应的人力资源。对于职业教育而言,学校和工作之间的关系是确定职业教育与培训质量的关键特征之一。因此,应以面向经济社会发展为改革方向,注重职业教育多元共治关系中产业界的深度介入。产业界参与规划设计,参照职业岗位需求重构课程体系,并为学生提供真实的见习实习和工作实践环境、条件,实现产业界的职业岗位要求与课程学习的融通,并关注学生综合素养的提高,从而培养高素质的劳动者和技术技能人才。通过优化职业教育课程体系设计,促进职业教育质量的整体提升。高质量的职业教育,有助于满足人民群众生产生活多样化的需求,并助力于中华民族伟大复兴的中国梦的实现。


作者:全守杰;唐金良   系江苏大学副教授;华东师范大学博士生  原文刊于:《中国高教研究》2019年第2